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哈政发〔2015〕2号
各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位：
为深入贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《黑龙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（黑政发〔2014〕9号）和《黑龙江省人民政府办公厅关于支持民办养老产业发展的意见》（黑政办发〔2014〕50号），加快推进我市养老服务业发展，特提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，以养老服务业综合改革试点为契机，强力推进体制机制改革和制度政策创新，切实发挥政府的主导作用、社会的主体作用和市场在资源配置中的决定性作用，充分调动社会力量的积极性，全面推进以社区居家养老为基础、机构养老为支撑的社会养老服务体系建设，加快发展方便可及、价格合理的养老服务和产品，努力做大养老服务业规模，逐步满足社会多层次、多样化养老服务需求，使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、推动经济转型升级的重要力量。
（二）基本原则
1.深化体制改革。加快转变政府职能，加大政策支持和引导力度，推进政府购买服务。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各类服务主体活力，创新服务供给方式，努力满足社会多层次、多样化的养老服务需求。
2.坚持保障基本。实行分类施策，努力提供多元化养老服务，切实保障困难老年人的养老服务需求，确保社会成员人人享有基本养老服务。加大对基层和农村养老服务的投入，充分发挥社区基层组织和服务机构在社区居家养老服务中的重要作用。
3.注重统筹发展。统筹发展社区居家养老、机构养老和其他多种形式的养老，实行普遍性服务和个性化服务相结合。统筹城市和农村养老，促进基本养老服务均衡发展。统筹利用各种资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域互动发展。
4.强化规范管理。加强行业监管和行业自律，构建养老服务质量监控体系，健全养老服务评估制度，完善养老服务准入、退出机制，推进养老服务标准化、规范化。
（三）发展目标
经过3年试点，到2017年，基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，养老服务产业得到快速发展，推出一批操作性、示范性较强的创新成果，成为区域性养老服务业发展先行区。到2020年，全面实现养老服务与医疗康复、文化教育、家庭服务、旅游休闲、金融保险等领域的互动发展，打造一批效益显著的养老服务机构、企业和产业基地，从业人员明显增加，服务供给多元发展，社区居家生活老年人得到全方位服务，成为“管理科学、服务完善、产业壮大、环境优良、保障有力”的现代化养老服务基地。
1.管理体制科学。到2017年，建成“双统双分”工作体制和市、区县（市）两级社会福利暨养老服务管理体系；公办养老机构改制取得进展，服务外包、公建民营、连锁经营、开放经营和“三网融合”等新型养老模式全面推行；社会办养老机构床位与公办养老床位的比例达到6.5:3.5。到2020年，社会办养老机构床位与公办养老床位的比例达到7:3；护理型床位比例明显提高。
2.服务体系完善。到2017年，率先建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，弱势人群养老服务得到保障，形成多元化养老服务供给体系，养老服务标准化、职业化程度显著提高，实现社区养老服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建有包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点，全市社会养老床位数达到每千名老人35张，农村“五保”老人集中供养能力达到70%，养老照护人员持证上岗率达到65%。到2020年，100%的乡镇和65%以上的农村社区建有包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点，全市社会养老床位数达到每千名老人40张，养老照护人员持证上岗率达到80%。
3.产业规模壮大。到2017年，形成一批符合现代服务业发展要求的新兴服务模式，建立一大批专业化养老服务机构，养老服务业成为吸纳就业的重要领域，直接或间接为老服务组织达到1000家，养老从业人员力争达到10万人以上。到2020年，各类为老服务组织、机构、企业达到2000家，直接或间接从事养老服务人员达到30万人左右。
4.成长环境优良。到2017年，对养老服务业的税费优惠幅度明显加大，对养老服务组织、企业和产品成长发育的专项资金支持明显增加，推出一系列支持养老服务业发展的金融产品，各类准入和退出机制更加健全，老年人和养老服务机构的合法权益得到保障，现代养老服务理念和养老文化蔚然成风。到2020年，养老服务业市场化运行机制得到完善，各种养老服务行业标准更加健全，养老运营模式创新发展，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，敬老、爱老、助老的优良传统得到进一步弘扬。
5.保障机制健全。到2017年，制定出台养老服务供地规划和养老服务设施空间布局规划。市本级福彩公益金留存部分的50%以上用于支持养老服务。充分利用中小企业、科技创新、创业投资等方面扶持资金以及医疗卫生资金、就业资金、社会保障基金等，采取投入资本金、直接补助、财政贴息、小额贷款、项目补贴、风险补偿金、参股产业基金等方式，引导社会资本加速进入养老服务领域。养老服务行业自律组织作用充分发挥，市场化养老服务定价机制基本形成。到2020年，老年福利制度进一步完善，老年人晚年生活质量得到进一步提高。
二、重点任务
紧紧围绕培育养老服务供给能力、健全养老服务支撑体系、完善养老服务保障制度、促进养老服务产业升级、加强对养老服务业的政策扶持等5个方面，推进实施“63336”工程。
（一）实施养老服务供给能力培育工程，集中力量解决制约养老服务供给能力提升的6个重大问题
1.提升公办养老机构服务功能。按照实用、适用和标准化、规范化、示范型的要求，建设和管理公办养老机构，避免铺张豪华。建立公办养老机构入住评估制度，重点为农村五保、城镇“三无”老人及“三低”失能（失智）老人、高龄老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。实施市属养老机构升级改造工程，发挥其示范引领、培训实训和功能试验作用。发挥区、县（市）综合性社会福利中心的政府托底及区域性示范带动作用。增强公办养老机构的护理功能，提高为失能（失智）老人服务能力。推进现有公办养老机构改革，创新管理体制和运行机制。开展公办养老机构延伸服务，为社会办养老机构和周边社区、农村提供养老服务技术和项目支持。
2.发挥社会办养老机构主体作用。坚持养老社会化方向，支持社会力量兴办养老机构，为社会提供多元化养老服务。重点扶持社会力量开办非营利、规模化、连锁型养老服务机构、老年健身场所，成立文娱活动组织。适度发展社会办营利性养老服务机构，面向收入较高老年群体提供多层次、个性化的中高端养老服务。鼓励个人因地制宜兴办家庭化、小型化便民养老机构，面向一般收入老年群体提供基本养老服务。鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。支持有资质和管理经验的社会力量参与面向社会提供经营性服务公办养老机构的管理和经营，开展“公建民营”。鼓励境外投资者以独资、合资、合作等方式兴办、运营养老服务机构。
3.完善社区居家养老服务网络。充分利用社区公共服务设施，采取市场化运作方式，整合利用各类社会资源，建立以社区为纽带、企业和社会组织为主体，满足老年人多种服务需求的社区居家（综合性服务设施）养老服务平台。加快建设城乡社区居家养老服务中心和站点，吸引医疗服务、日间照料、心理咨询、法律援助等公益或半公益社会组织进入社区，实现社区居家养老服务项目化发展、集约化经营。支持社区或个人依托居民住宅组建养老互助点，支持健康老人与体弱老人结成助老服务对子，实现老年人就近、便利照料式养老服务。动员驻区单位开放职工活动场地及设施，鼓励商场、银行、药店等社会公共服务机构利用现有公共空间辟建休闲驿站，为老年人提供便捷的临时性休闲活动场所。建立志愿为老服务登记制度，引导机关干部、企事业单位职工、大中小学学生和社会志愿者参加养老服务活动。依托养老机构、社区居家服务平台，为照顾老人的家庭成员或家政人员提供技能培训。按照无障碍设施工程建设相关标准和设计规范，推动和扶持老年人集聚社区庭院的无障碍设施改造建设。
4.提高农村养老服务水平。统筹城乡养老服务业发展，建立以公办敬老院为支撑、乡村办居家养老服务站（社区养老服务中心）和老年公寓为依托、农民互助养老为基础的农村养老服务体系。发挥公办敬老院区域性养老服务中心的辐射作用，在确保“五保”供养对象生活质量的前提下，面向周边自费老人开放，拓展社会寄养、日托照料和社区为老服务等功能。加快乡村居家养老服务站建设，对部分条件较好的服务站实施改造，促其转型升级为社区居家养老服务中心。鼓励有条件特别是留守老人较多、照料需求较大的村屯，利用闲置的学校、村“两委”用房等资产，或在坚持自愿原则下“以宅基地换养老”，兴建老年公寓、托老所，实行集中居住式居家养老。动员条件较好的村民，依托住宅设立居家养老互助点，开展邻里互助服务，村集体给予相应的补贴。发挥村民自治组织功能，依托村民调解委员会、老年协会、志愿者队伍等社会组织，通过法律援助、舆论监督，督促家庭成员履行对老年人的供养和照护义务。鼓励公办和城镇养老机构、社会养老服务组织，与乡村建立长期稳定的对口支援机制，开展人员培训、技术指导、设备支援等领域的帮助与合作。
5.促进医养结合发展。推动医疗与养老资源相结合，创建养老、康复、老年护理、临终关怀相互衔接的养老服务模式。鼓励部分闲置的医疗机构转型为老年康复医疗机构或开办老年护理院、非建制乡镇卫生机构开展养老医疗康复服务。支持有条件的养老机构设立医疗机构,将符合条件的养老服务机构设置的医疗机构确定为医疗保险定点单位。暂时不具备医疗服务条件的养老机构、社区养老服务机构，可与社区卫生服务机构、乡镇卫生院或其他医疗机构签订服务协议，为辖区老年人（含养老机构内老年人）提供约定的基本公共卫生服务和基本医疗服务。基层医疗卫生机构应当为辖区老年人建立健康档案，与老年人家庭建立医疗契约服务关系，广泛开展健康筛查、保健咨询、上门巡视等服务，提高社区老年人健康管理和服务水平。总结推广我市在三亚、威海等地的医保异地结算经验，积极探索在哈尔滨外出旅居老人较集中地区或在我市针对外来旅居老人，各自确定1—2所医疗机构作为定点服务单位，实现医保网络的异地联通和实时结算。
6.创新和发展养老文化。广泛开展敬老、爱老、助老活动，弘扬中华传统“孝道”，强化子女亲属赡养责任，推行“自立、自助、互助”养老风尚。树立和表彰敬老爱老先进典型，积极传播正能量，营造健康的社会为老服务氛围。搭建老年人才开发利用平台，支持老年人参与经济社会建设，开展老年志愿者服务活动，总结和奖励优秀老年人才，引导鼓励更多老年人老有所为。加强区、县（市）级老年大学、社区老年学校建设，依托老年大学、社区学校开展多种形式的老年文化、娱乐、健康等活动。充分利用现代手段，拓宽老年文化传播渠道，为其老有所学、老有所乐搭建平台。建立老年人精神关爱服务组织，开展“老年精神关爱行动”，重点实施“温暖空巢”、“心灵慰藉”、“舞动夕阳”等老年精神关爱项目。以推进养老服务业综合改革为契机，积极争创“国际老年友好型城市”。
（二）实施养老服务支撑体系建设工程，从智能化、标准化和职业化等3个方面提高养老服务层级和水平
1.推动养老服务智能化。依托哈尔滨市社区服务网络平台，充分发挥相关企业的积极性，通过拓展功能和扩大容量，构建覆盖城乡、广泛连接各类社会养老服务资源的智能化养老服务系统。整合市级养老服务基础信息管理平台，建立老年人基本情况、养老服务行业基础数据和老年人各类补贴发放情况等数据库，为政府管理决策、出台政策、测算数据、信息查询等提供支持。建立养老服务机构（组织）管理系统，监控养老服务日常管理、入住机构老年人数量、机构（组织）服务老年人情况、财务收支状况，作为考核养老服务机构组织运转和服务质量的重要手段。充分利用电信“12349”呼叫平台，整合全市各类信息呼叫资源，将老年人服务需求和社会服务供给相联接，为老年人提供“咨询、转介、跟踪、评估”等一站式服务。汇总老年人及其家属对居家养老服务、社区养老服务满意度，以及养老服务机构和组织对老人身体及其家庭经济状况的评价，作为考核企业、机构承担政府购买服务项目和老年人享受政府补贴的重要依据。开通哈尔滨养老服务网站，实时发布养老服务信息，开展政策和服务咨询。按照全市统一部署，推广老年人使用智能卡。鼓励开发和应用智能化养老服务管理软件，通过使用GPS定位、紧急呼叫和摔倒、失禁、异常移动监视等高科技产品，实现养老服务和管理的远程管控，构建“机构—日托—居家”三位一体的“无围墙”养老院。
2.提高养老服务标准化水平。以国家标准为基准、以行业标准为指导，加快创建地方养老服务标准体系。通过培训、论坛、讲座、展览等多种形式，贯彻落实《养老机构基本规范》、《老年人能力评估》等国家养老服务标准，以及养老护理员等国家职业技能标准。制定和实施养老机构和养老服务组织等级划分与评定、养老服务质量评估与等级评定等标准，统筹推进等级评定、合格评定和标准化示范建设工作，全面推行养老服务分类管理。加强第三方评定工作，建立养老服务评估专家库和专业养老服务评估队伍，不断提高养老服务管理专业化、规范化水平。推进养老服务质量管理体系建设，通过申请第三方认证，增强养老服务管理的规范性和透明度。
3.加快养老服务队伍职业化进程。引导鼓励社会专业人士、大专院校毕业生、城镇“4050”人员和转移就业劳动者进入养老服务领域，培育梯队结构合理、后续资源丰富的养老工作者队伍，促进养老服务职业化。将养老服务队伍培养纳入全市创业就业培训体系和职业教育规划，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才。支持在哈高校、职业技术学院和中等职业技术学校开设养老护理、老年服务等方面的专业，并通过“订单式”培养实现定向就业。人社、民政部门定期联合向社会公布养老护理员市场工资指导价位，养老服务人员的实际发放工资待遇不得低于全市最低工资标准。推动养老服务机构依法开展工资集体协商，加强对养老服务机构工资支付情况的监督检查，稳步提高养老护理员工资待遇。开展养老护理员技能竞赛、道德模范评比等活动，营造有利于招揽人才、留住人才的职业氛围。
（三）实施养老服务保障制度完善工程，通过健全和完善政府补贴、市场监管和服务评估等3项制度，改善养老服务的托底保障和发展环境
1.完善养老服务政府补贴制度。增强政府托底保障功能。完善高龄补贴、失能半失能补贴、困难老人入住养老机构补贴和居家养老政府购买服务补贴。制定政府购买服务目录，鼓励区、县（市）政府和社会养老服务组织探索建立项目化、集约化政府购买服务模式，逐步提升政府购买社区居家养老服务的市场化水平。鼓励社会力量参与养老服务业发展，对取得合法从业资格的社会办非营利性养老机构给予一次性建设补贴和年度运行补贴。对在养老机构内从业的专业技术人员，执行与相应专业机构相同的执业资格和注册考核政策。积极发展老年人健康保险、意外伤害保险和综合责任保险，政府对参保的困难老人群体给予适当补贴。各区、县（市）要建立社区居家养老服务中心（站点）运营补贴制度。
2.健全养老服务监管制度。按照属地化管理原则，建立完善养老服务市场准入、退出的登记和监管制度。实行便捷化服务，对社会兴办养老服务组织登记不再限定业务主管部门，实行备案制管理，并可直接办理民办非企业登记证书。加强行业监管，采取资质审核、信誉评级、依法取缔等措施综合治理养老服务机构、场所，全面实行等级化分类管理，净化养老服务市场环境。建立养老机构监管信息披露制度，强化对养老机构和服务组织的服务质量和运营情况的运行监管。依法加大对非营利性养老机构挪用接收捐赠和资助资产的处罚力度。通过联网、公示、收入系统核对等方式，加强对养老机构补贴资金使用的监管，对接受财政补贴的个人和机构通过瞒报、造假等方式骗取财政性资金的，坚决依法予以处罚。根据国家职业分类和职业标准，加强护工、家政服务、养老护理员等职业（工种）的职业资格和等级认定，完善养老服务队伍资质管理，培养养老机构专业技术人员。充分发挥养老服务行业协会的作用，积极开发和丰富行业标准，提高行业自律能力和服务水准。建立养老机构、组织和从业人员信用档案，提高养老服务业的职业道德水准。建立健全养老服务发展评价与监测指标体系，科学、准确、及时地反映养老服务发展状况。
3.建立养老服务评估制度。按照政府引导、社会力量主办、市场化运作的模式，积极推进养老服务评估工作。鼓励区、县（市）政府通过购买服务，扶持社会组织或个人创办养老服务评估机构。以项目化方式推进评估工作，面向社会招标选择第三方评估主体。适时建立市场化运作机制，定期发布评估项目招标信息，支持评估机构“走出去”参与评估项目的招投标。利用智能化养老服务平台，实时公布各类评估结果，及时提供服务信息并接受社会监督。制定养老服务评估管理办法，强化对评估工作的指导和监督，不断提高评估工作的规范化水平。加强对评估工作者的选聘和培训，充分发挥现有公益性岗位人员的作用，建设一支职业化养老服务评估队伍。依据评估结果，逐步建立老年人健康和经济状况、养老服务需求和供给状况、养老机构和组织管理等基础信息数据库，为编制养老服务业发展规划、制定和落实养老服务政策、实现养老服务分类管理和市场监控提供依据。
（四）实施养老服务产业升级工程，产品开发与推广、龙头企业和知名品牌培育、产业集聚三管齐下，加快养老服务产业化进程
1.促进为老服务产品开发与推广。编制养老服务产品发展指导目录，引导科研院所和企业、个人研发满足老年人基本服务需求的产品。开发适合老年人的助行器具、视听辅助、起居辅助、营养保健、服装饰品等生活用品，倡导在商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜，促进养老用品的开发、生产与消费。结合城镇化建设、保障房建设和商品住宅开发，规划建设老年宜居住宅和代际亲情住宅，大力推动适应老年人安全、便利需求的家庭住宅装修、家具设施、辅助设备等方面改造，提高老年人居家生活质量。利用现代传播技术，建设老年文化传播网络，开办养老服务网站和老年广播电视专栏，开发老年适读图书报刊、音像制品。鼓励金融机构研发适合老年人的储蓄、保险、投资、以房助养等金融产品，引导民众建立完善的养老保险计划。发挥哈尔滨“冰城夏都”的生态优势，推行“避暑养老”、“休闲养老”等健康养老方式，开发“候鸟式养老”和“异地养老”等养老旅游产品，培育养老旅游消费市场。
2.培育养老服务龙头企业和知名品牌。采取市场化、品牌化、连锁化方式，通过实施养老服务重大项目、整合社会养老服务资源，培育养老服务龙头企业和知名品牌。按照布局合理、规模适度、功能完备的要求，建设一批标准化、规范化程度较高的养老服务机构。以提升社区居家养老服务为契机，培育一批管理成熟的社会养老服务组织。鼓励引导老年产品生产企业做大做强，支持其自主开发或合作开发、生产养老服务配套产品和衍生产品，打造一批辐射带动能力强的养老用品生产企业。依托大中型养老机构、信誉和运营较好的养老服务组织，对小型养老机构和专业服务机构实施连锁化改造和管理，打造一批规模化经营、连锁化管理的养老服务企业集团。开展养老服务产品设计大赛、老年用品展示和养老服务机构（组织）评级等活动，建立市场化优胜劣汰机制，营造优秀品牌脱颖而出的社会氛围。
3.推进养老服务产业集聚。遵循集中、集聚、集约发展的原则，合理规划、适度发展养老服务产业集聚区和产业化基地。从老年人口集中区的养老服务需求出发，以区县（市）和乡镇（街道）为主体，探索建设功能完备、特色鲜明的老年服务街区。依托现有各级园区和开发区，统筹建设集老年产品研发、生产、物流配送、展览展销等功能于一体，输出老年服务产品为主导产业，产业链条完整、服务功能完善的养老服务生产基地。鼓励城市发展新区凭借资源和环境优势，建设功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务、异地养老、老年旅游等特色养老服务基地。发挥大学多、医院多的优势，利用养老机构和社区养老服务平台，开发建设服务本地、辐射全省的养老服务教育培训基地，为养老服务业健康发展输送人才。
（五）实施养老服务业政策扶持工程，采取规划引领、用地优惠、增加投入、减免税费、金融支持和理顺体制等6项措施，促进养老服务业快速成长
1.加强规划引导
（1）发挥规划保障功能。按照养老服务设施人均用地不少于0.2平方米的标准，编制并实施城区养老服务设施空间布局规划。各县（市）要参照城区的规划，编制实施本行政区域养老服务设施空间布局规划，并结合小城镇建设，将养老服务设施作为农村公共服务设施统一规划、优先建设。
（2）合理引导新区养老服务设施建设。依据《哈尔滨市养老服务设施空间布局规划》，结合城乡养老服务设施实际需求，有计划配置、购置养老服务用房，并与社区配套用房和住宅同步规划、同步验收、同步交付使用；多期开发的居住（小）区应在首期建设养老服务设施。配建的养老服务设施验收合格后，由建设单位移交所在地街道办事处（镇政府）统一调配使用。
（3）加快推进老城区养老服务设施改造。对老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施未达到规划要求的，应在两年内通过购置、置换、租赁等方式配备养老服务设施，且不得再挪作他用。
2.优化土地供应
（1）合理界定用地范围、土地用途和使用年期。将专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于养老服务设施用地。养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途确定为医卫慈善用地。对养老服务设施用地以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定；以租赁方式供应的，租赁年限在合同中约定，且最长租赁期限不得超过同类用途土地出让的最高年期。
（2）满足用地需求。将养老服务设施用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，按照到2015年、2017年、2020年养老床位占老年人口总数的30‰、35‰、40‰的目标，优先保障养老服务设施用地，并在安排使用年度用地计划时予以重点倾斜。养老用地项目涉及使用农用地等新增用地的，经依法批准，在办理农转用和土地征收手续时，符合报批条件的可优先报批。挖掘现有存量建设用地潜力，将清理出来的批而未用或闲置土地优先用于养老服务项目建设。鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。在符合规划的前提下，在已建成居住（小）区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款；若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。对企事业单位、个人将城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造、利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施；涉及改变林地用途的，应依法办理林地审核审批手续。
（3）优化供地政策。经民政部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经民政部门认定同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地经市、县（市）人民政府批准后，可以办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）；法律法规规章和原《国有建设用地划拨决定书》明确应当收回划拨建设用地使用权的除外。民间资本举办的营利性养老服务设施用地，应以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应以招标、拍卖或挂牌方式供地。新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下；有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。新建城区和居住（小）区应按规定配建养老服务设施用地。
（4）加强用地监管。养老服务设施建设用地使用权可以整体转让和转租，不得分割转让和转租，不得改变规划确定的土地用途。对改变用途用于住宅、商业等房地产开发的，由市、县（市）国土资源管理部门依法收回建设用地使用权。在养老服务设施用地上建设的老年公寓、宿舍等居住用房，可参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米以内。向符合养老申请条件的老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服务合同约定服务期限一次最长不得超过5年，期限届满，原承租人有优先承租权。
3.加大资金投入
（1）各级政府要根据养老服务业发展需要，合理安排资金。本级福彩公益金留存部分按照每年不低于50%的比例用于养老服务业发展。养老服务业发展资金实行归口管理、统筹使用，由民政部门会同财政、发改等部门根据养老服务业发展需要制定年度计划。
（2）实行特殊困难老年人补贴。对正在实行的高龄津贴、城乡“三低”家庭失能和半失能老年人护理补贴、政府购买居家养老服务补贴、入住社会办养老机构的“三无”和“三低”家庭老人住养补贴以及老年人意外伤害保险补贴，要适时扩大范围、提高标准。
（3）实行非营利性社会办养老机构建设补助和运营补贴。对拥有30张及以上床位的非营利性养老服务机构，利用新建、自有房产改建或购买场所开办的，给予每张床位10000元（含省补贴2000元）的一次性建设补助；利用租赁房产（租用期限5年以上）开办的，给予每张床位6000元（含省补贴2000元）的一次性补助。同时，按实际入住老人数给予每床每月100元补贴（含省补贴50元）。除省补贴资金外，市区养老机构的补贴资金由市福彩公益金负担，县（市）养老机构的补贴资金由其自行承担。
（4）加大对公办养老服务机构的资金投入。集中使用市本级福彩公益金、财力资金和财政预算资金，用2到3年时间，对市属4家老牌社会福利单位实施升级改造，提升保底服务和示范引领功能。各级政府要大力支持城乡建设社区居家养老服务中心、站点，整合改造社区日间照料和居家养老服务功能。
4.实行税费优惠
（1）对各类养老机构的优惠政策。对养老机构提供的养护服务免征营业税。对月营业额在3万元（含3万元）以下的提供养老服务的营业税纳税人免征营业税。养老院占用耕地的，按规定免征耕地占用税。养老机构用水、用电、用气、用热、电话、有线电视，按居民生活类价格标准执行。养老机构的有线（数字）电视终端用户收视维护费按照居民用户标准的80%交纳。养老护理员可免费参加市有关部门组织的职业技能培训。对养老机构，给予免收餐饮许可、卫生许可和卫生监测费，优惠或减免初次安装固定电话收取的一次性费用。对养老机构从业人员，其人事关系及档案由人才服务机构免费管理，并可根据本人意愿由市人社局或市人才中心出具落户介绍信落集体户口，有居住条件的落常住户口。对养老机构提供的养老服务，给予适当减免行政事业性收费。对各类符合条件的养老机构招用就业困难人员，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，按其实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予企业缴纳部分的社会保险补贴。
（2）对非营利性养老机构的优惠政策。对符合条件的福利性、非营利性养老服务机构自用房产、土地，给予免征房产税和城镇土地使用税。对经有关部门认定，符合条件的养老服务机构取得的非营利性收入，按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构和养老服务组织的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。对非营利性养老机构建设免征行政事业性收费。
（3）对营利性养老机构的优惠政策。对在工商部门登记的养老服务组织和机构，按规定享受国家对中小企业、小微企业和家庭服务业的相应税费优惠政策。中小型居家养老服务企业缴纳城镇土地使用税确有困难的，可按有关规定报经当地地税行政主管部门批准，给予定期减免城镇土地使用税的照顾；对其中确有特殊困难，不能按期缴纳税款的，可依法申请在3个月内延期缴纳。对营利性养老机构建设按照50%的比例征收行政事业性收费。
（4）鼓励、支持社会团体及个人兴办老年人体育健身场所和老年大学（学校）。对兴办非营利性老年人体育健身场所和老年大学（学校）的，按照国家有关规定减免相关费用。
（5）高校毕业生、转业退役军人、退役运动员、失业人员和农民工创办养老服务实体的，自首次登记之日起5年内免征各项行政事业性收费。
（6）外资或合资的养老服务企业或机构，同时享有招商引资和养老服务优惠政策。
5.拓宽投融资渠道
（1）加大养老服务业信贷投入。鼓励金融机构加大对养老机构及其建设项目的信贷支持力度，并按合理利率定价，满足养老服务业的信贷需求。对个人创办、合伙创办、组织起来就业创办的养老服务业经营实体，优先安排小额担保贷款及财政贴息，其中，对当年新招用高校毕业生、登记失业人员、就业困难人员、复员转业退役军人等符合小额担保贷款申请人条件的人员达到机构（非劳动密集型小企业除外）现有在职职工总数30%（超过100人的企业达15%）以上，并签订1年以上期限劳动合同的社会办养老机构（非劳动密集型小企业除外），根据招用人数，给予最高不超过200万元的贴息贷款，贷款期限不超过2年，享受中国人民银行公布的同期限贷款基准利率50%的贷款贴息，贴息资金由中央财政和市、县（市）财政各负担一半。加强银企合作，重点加强康复辅具、医疗、食品药品等老年用品用具和服务产品的开发推广，以及对养老服务龙头企业和知名品牌的信贷服务。
（2）拓宽信贷抵押担保物范围。鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式。地方商业银行要通过创新信贷品种、增加信贷投入、放宽贷款条件、扩大抵押担保范围等方式，满足养老服务业的信贷需求。支持养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款。支持金融机构开展老年人住房反向抵押养老服务业务。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。支持养老机构以包括股权融资在内的各种方式筹集建设发展资金。各级财政出资的融资性担保机构应优先为符合条件的营利性养老机构提供担保。鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。
（3）拓展市场化融资渠道。支持养老服务企业上市融资，通过发行公司债券、企业债券和私募债券融资，增强自身造血功能。鼓励企业和个人采取股份制、股份合作制等形式发展养老机构。探索区、县（市）政府和社会资本合作（PPP或BLT）建设养老机构的模式。
6.理顺管理体制
按照城乡统筹和分类管理原则，努力打破“条块分割、城乡分离”的传统体制藩篱，构建现代社会福利管理体制。推行“双统双分”，促进城市和农村养老服务以及孤残人员供养职能并轨和管理专业化。各级民政部门要顺应新型管理体制和运行机制，逐步充实养老服务工作力量，切实加强对所辖（属）区域养老机构、养老服务平台和社会养老服务组织的日常监管工作。
三、保障措施
（一）健全工作机制
将养老服务业发展作为重要内容，纳入市和区县（市）国民经济社会发展及城市（镇）建设总体规划，制定养老服务设施建设专项规划和养老服务产业发展规划，促进养老服务业科学发展。建立相应的工作推进机构，加强对养老服务业发展的组织领导。各区、县（市）政府要进一步增强责任意识和主动性，落实属地责任，加强对本区域社会养老服务体系建设的研究规划、协调推进和创新实践，确保完成各项目标任务。建立完善工作协调机制，充分发挥社会养老服务业发展工作领导小组的作用，加强政策协调，定期分析问题，研究推进措施，落实发展任务。积极开展养老服务业综合改革试点，选择部分有积极性的区、县（市）和村镇（社区），围绕要素保障、服务模式、分类管理、瓶颈突破和政策创制等方面进行探索创新。
（二）明确部门职责
民政部门要切实履行监督管理、行业规范和业务指导职责。发展改革部门要将养老服务业纳入经济社会发展总体规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。商务部门要将居家养老服务纳入家庭服务业发展专项规划，扶持培育龙头企业，支持信息服务平台建设。财政部门要对养老服务业发展给予资金保障。城乡规划部门要制定城镇居家养老服务设施配建标准，组织编制养老服务设施专项规划，指导养老服务设施有序建设。价格主管部门要建立科学合理的养老服务定价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。统计部门要建立完善养老服务业统计制度，将养老服务业纳入国民经济统计目录。老龄工作机构要切实发挥作用，建立健全养老服务发展评价与监测指标体系，科学、准确、及时地反映养老服务发展状况，跟踪掌握养老服务业发展的总体规模、行业结构、经济效益等基础数据，为推动养老服务业发展当好参谋。残联组织要认真履行职责，落实残疾老年人政策保障措施。宣传部门和工青妇组织要充分发挥自身优势，加强尊老爱老敬老宣传，营造良好的社会氛围。教育、公安消防、卫生计生、国土资源、人社、税务、金融、市场监管、安监、食品药品监管等部门要各司其职，按照职责分工做好促进养老服务业发展工作。积极培育和发展养老服务行业协会，发挥好行业自律作用。
（三）加强督促检查
制定出台养老服务业综合改革试点工作绩效考核办法，加强绩效考核，确保责任到位、任务落实。各区、县（市）政府要根据本意见精神，结合实际抓紧制定本地区加快推进养老服务业发展的具体实施意见。市直各相关部门要根据本部门职责，制定本部门促进养老服务业发展的政策措施。市发改委、市民政局和市老龄办要加强对本意见执行情况的监督检查，并及时向市政府报告工作进展情况。
哈尔滨市人民政府
2015年2月28日
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政策文件
哈尔滨市人民政府关于加快推进养老服务业发展的实施意见
更新时间：2015-03-11
哈政发〔2015〕2号
各区、县（市）人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位：
为深入贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《黑龙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（黑政发〔2014〕9号）和《黑龙江省人民政府办公厅关于支持民办养老产业发展的意见》（黑政办发〔2014〕50号），加快推进我市养老服务业发展，特提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，以养老服务业综合改革试点为契机，强力推进体制机制改革和制度政策创新，切实发挥政府的主导作用、社会的主体作用和市场在资源配置中的决定性作用，充分调动社会力量的积极性，全面推进以社区居家养老为基础、机构养老为支撑的社会养老服务体系建设，加快发展方便可及、价格合理的养老服务和产品，努力做大养老服务业规模，逐步满足社会多层次、多样化养老服务需求，使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、推动经济转型升级的重要力量。
（二）基本原则
1.深化体制改革。加快转变政府职能，加大政策支持和引导力度，推进政府购买服务。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发各类服务主体活力，创新服务供给方式，努力满足社会多层次、多样化的养老服务需求。
2.坚持保障基本。实行分类施策，努力提供多元化养老服务，切实保障困难老年人的养老服务需求，确保社会成员人人享有基本养老服务。加大对基层和农村养老服务的投入，充分发挥社区基层组织和服务机构在社区居家养老服务中的重要作用。
3.注重统筹发展。统筹发展社区居家养老、机构养老和其他多种形式的养老，实行普遍性服务和个性化服务相结合。统筹城市和农村养老，促进基本养老服务均衡发展。统筹利用各种资源，促进养老服务与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域互动发展。
4.强化规范管理。加强行业监管和行业自律，构建养老服务质量监控体系，健全养老服务评估制度，完善养老服务准入、退出机制，推进养老服务标准化、规范化。
（三）发展目标
经过3年试点，到2017年，基本建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，养老服务产业得到快速发展，推出一批操作性、示范性较强的创新成果，成为区域性养老服务业发展先行区。到2020年，全面实现养老服务与医疗康复、文化教育、家庭服务、旅游休闲、金融保险等领域的互动发展，打造一批效益显著的养老服务机构、企业和产业基地，从业人员明显增加，服务供给多元发展，社区居家生活老年人得到全方位服务，成为“管理科学、服务完善、产业壮大、环境优良、保障有力”的现代化养老服务基地。
1.管理体制科学。到2017年，建成“双统双分”工作体制和市、区县（市）两级社会福利暨养老服务管理体系；公办养老机构改制取得进展，服务外包、公建民营、连锁经营、开放经营和“三网融合”等新型养老模式全面推行；社会办养老机构床位与公办养老床位的比例达到6.5:3.5。到2020年，社会办养老机构床位与公办养老床位的比例达到7:3；护理型床位比例明显提高。
2.服务体系完善。到2017年，率先建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，弱势人群养老服务得到保障，形成多元化养老服务供给体系，养老服务标准化、职业化程度显著提高，实现社区养老服务设施覆盖所有城市社区，90%以上的乡镇和60%以上的农村社区建有包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点，全市社会养老床位数达到每千名老人35张，农村“五保”老人集中供养能力达到70%，养老照护人员持证上岗率达到65%。到2020年，100%的乡镇和65%以上的农村社区建有包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点，全市社会养老床位数达到每千名老人40张，养老照护人员持证上岗率达到80%。
3.产业规模壮大。到2017年，形成一批符合现代服务业发展要求的新兴服务模式，建立一大批专业化养老服务机构，养老服务业成为吸纳就业的重要领域，直接或间接为老服务组织达到1000家，养老从业人员力争达到10万人以上。到2020年，各类为老服务组织、机构、企业达到2000家，直接或间接从事养老服务人员达到30万人左右。
4.成长环境优良。到2017年，对养老服务业的税费优惠幅度明显加大，对养老服务组织、企业和产品成长发育的专项资金支持明显增加，推出一系列支持养老服务业发展的金融产品，各类准入和退出机制更加健全，老年人和养老服务机构的合法权益得到保障，现代养老服务理念和养老文化蔚然成风。到2020年，养老服务业市场化运行机制得到完善，各种养老服务行业标准更加健全，养老运营模式创新发展，支持和参与养老服务的氛围更加浓厚，敬老、爱老、助老的优良传统得到进一步弘扬。
5.保障机制健全。到2017年，制定出台养老服务供地规划和养老服务设施空间布局规划。市本级福彩公益金留存部分的50%以上用于支持养老服务。充分利用中小企业、科技创新、创业投资等方面扶持资金以及医疗卫生资金、就业资金、社会保障基金等，采取投入资本金、直接补助、财政贴息、小额贷款、项目补贴、风险补偿金、参股产业基金等方式，引导社会资本加速进入养老服务领域。养老服务行业自律组织作用充分发挥，市场化养老服务定价机制基本形成。到2020年，老年福利制度进一步完善，老年人晚年生活质量得到进一步提高。
二、重点任务
紧紧围绕培育养老服务供给能力、健全养老服务支撑体系、完善养老服务保障制度、促进养老服务产业升级、加强对养老服务业的政策扶持等5个方面，推进实施“63336”工程。
（一）实施养老服务供给能力培育工程，集中力量解决制约养老服务供给能力提升的6个重大问题
1.提升公办养老机构服务功能。按照实用、适用和标准化、规范化、示范型的要求，建设和管理公办养老机构，避免铺张豪华。建立公办养老机构入住评估制度，重点为农村五保、城镇“三无”老人及“三低”失能（失智）老人、高龄老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。实施市属养老机构升级改造工程，发挥其示范引领、培训实训和功能试验作用。发挥区、县（市）综合性社会福利中心的政府托底及区域性示范带动作用。增强公办养老机构的护理功能，提高为失能（失智）老人服务能力。推进现有公办养老机构改革，创新管理体制和运行机制。开展公办养老机构延伸服务，为社会办养老机构和周边社区、农村提供养老服务技术和项目支持。
2.发挥社会办养老机构主体作用。坚持养老社会化方向，支持社会力量兴办养老机构，为社会提供多元化养老服务。重点扶持社会力量开办非营利、规模化、连锁型养老服务机构、老年健身场所，成立文娱活动组织。适度发展社会办营利性养老服务机构，面向收入较高老年群体提供多层次、个性化的中高端养老服务。鼓励个人因地制宜兴办家庭化、小型化便民养老机构，面向一般收入老年群体提供基本养老服务。鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。支持有资质和管理经验的社会力量参与面向社会提供经营性服务公办养老机构的管理和经营，开展“公建民营”。鼓励境外投资者以独资、合资、合作等方式兴办、运营养老服务机构。
3.完善社区居家养老服务网络。充分利用社区公共服务设施，采取市场化运作方式，整合利用各类社会资源，建立以社区为纽带、企业和社会组织为主体，满足老年人多种服务需求的社区居家（综合性服务设施）养老服务平台。加快建设城乡社区居家养老服务中心和站点，吸引医疗服务、日间照料、心理咨询、法律援助等公益或半公益社会组织进入社区，实现社区居家养老服务项目化发展、集约化经营。支持社区或个人依托居民住宅组建养老互助点，支持健康老人与体弱老人结成助老服务对子，实现老年人就近、便利照料式养老服务。动员驻区单位开放职工活动场地及设施，鼓励商场、银行、药店等社会公共服务机构利用现有公共空间辟建休闲驿站，为老年人提供便捷的临时性休闲活动场所。建立志愿为老服务登记制度，引导机关干部、企事业单位职工、大中小学学生和社会志愿者参加养老服务活动。依托养老机构、社区居家服务平台，为照顾老人的家庭成员或家政人员提供技能培训。按照无障碍设施工程建设相关标准和设计规范，推动和扶持老年人集聚社区庭院的无障碍设施改造建设。
4.提高农村养老服务水平。统筹城乡养老服务业发展，建立以公办敬老院为支撑、乡村办居家养老服务站（社区养老服务中心）和老年公寓为依托、农民互助养老为基础的农村养老服务体系。发挥公办敬老院区域性养老服务中心的辐射作用，在确保“五保”供养对象生活质量的前提下，面向周边自费老人开放，拓展社会寄养、日托照料和社区为老服务等功能。加快乡村居家养老服务站建设，对部分条件较好的服务站实施改造，促其转型升级为社区居家养老服务中心。鼓励有条件特别是留守老人较多、照料需求较大的村屯，利用闲置的学校、村“两委”用房等资产，或在坚持自愿原则下“以宅基地换养老”，兴建老年公寓、托老所，实行集中居住式居家养老。动员条件较好的村民，依托住宅设立居家养老互助点，开展邻里互助服务，村集体给予相应的补贴。发挥村民自治组织功能，依托村民调解委员会、老年协会、志愿者队伍等社会组织，通过法律援助、舆论监督，督促家庭成员履行对老年人的供养和照护义务。鼓励公办和城镇养老机构、社会养老服务组织，与乡村建立长期稳定的对口支援机制，开展人员培训、技术指导、设备支援等领域的帮助与合作。
5.促进医养结合发展。推动医疗与养老资源相结合，创建养老、康复、老年护理、临终关怀相互衔接的养老服务模式。鼓励部分闲置的医疗机构转型为老年康复医疗机构或开办老年护理院、非建制乡镇卫生机构开展养老医疗康复服务。支持有条件的养老机构设立医疗机构,将符合条件的养老服务机构设置的医疗机构确定为医疗保险定点单位。暂时不具备医疗服务条件的养老机构、社区养老服务机构，可与社区卫生服务机构、乡镇卫生院或其他医疗机构签订服务协议，为辖区老年人（含养老机构内老年人）提供约定的基本公共卫生服务和基本医疗服务。基层医疗卫生机构应当为辖区老年人建立健康档案，与老年人家庭建立医疗契约服务关系，广泛开展健康筛查、保健咨询、上门巡视等服务，提高社区老年人健康管理和服务水平。总结推广我市在三亚、威海等地的医保异地结算经验，积极探索在哈尔滨外出旅居老人较集中地区或在我市针对外来旅居老人，各自确定1—2所医疗机构作为定点服务单位，实现医保网络的异地联通和实时结算。
6.创新和发展养老文化。广泛开展敬老、爱老、助老活动，弘扬中华传统“孝道”，强化子女亲属赡养责任，推行“自立、自助、互助”养老风尚。树立和表彰敬老爱老先进典型，积极传播正能量，营造健康的社会为老服务氛围。搭建老年人才开发利用平台，支持老年人参与经济社会建设，开展老年志愿者服务活动，总结和奖励优秀老年人才，引导鼓励更多老年人老有所为。加强区、县（市）级老年大学、社区老年学校建设，依托老年大学、社区学校开展多种形式的老年文化、娱乐、健康等活动。充分利用现代手段，拓宽老年文化传播渠道，为其老有所学、老有所乐搭建平台。建立老年人精神关爱服务组织，开展“老年精神关爱行动”，重点实施“温暖空巢”、“心灵慰藉”、“舞动夕阳”等老年精神关爱项目。以推进养老服务业综合改革为契机，积极争创“国际老年友好型城市”。
（二）实施养老服务支撑体系建设工程，从智能化、标准化和职业化等3个方面提高养老服务层级和水平
1.推动养老服务智能化。依托哈尔滨市社区服务网络平台，充分发挥相关企业的积极性，通过拓展功能和扩大容量，构建覆盖城乡、广泛连接各类社会养老服务资源的智能化养老服务系统。整合市级养老服务基础信息管理平台，建立老年人基本情况、养老服务行业基础数据和老年人各类补贴发放情况等数据库，为政府管理决策、出台政策、测算数据、信息查询等提供支持。建立养老服务机构（组织）管理系统，监控养老服务日常管理、入住机构老年人数量、机构（组织）服务老年人情况、财务收支状况，作为考核养老服务机构组织运转和服务质量的重要手段。充分利用电信“12349”呼叫平台，整合全市各类信息呼叫资源，将老年人服务需求和社会服务供给相联接，为老年人提供“咨询、转介、跟踪、评估”等一站式服务。汇总老年人及其家属对居家养老服务、社区养老服务满意度，以及养老服务机构和组织对老人身体及其家庭经济状况的评价，作为考核企业、机构承担政府购买服务项目和老年人享受政府补贴的重要依据。开通哈尔滨养老服务网站，实时发布养老服务信息，开展政策和服务咨询。按照全市统一部署，推广老年人使用智能卡。鼓励开发和应用智能化养老服务管理软件，通过使用GPS定位、紧急呼叫和摔倒、失禁、异常移动监视等高科技产品，实现养老服务和管理的远程管控，构建“机构—日托—居家”三位一体的“无围墙”养老院。
2.提高养老服务标准化水平。以国家标准为基准、以行业标准为指导，加快创建地方养老服务标准体系。通过培训、论坛、讲座、展览等多种形式，贯彻落实《养老机构基本规范》、《老年人能力评估》等国家养老服务标准，以及养老护理员等国家职业技能标准。制定和实施养老机构和养老服务组织等级划分与评定、养老服务质量评估与等级评定等标准，统筹推进等级评定、合格评定和标准化示范建设工作，全面推行养老服务分类管理。加强第三方评定工作，建立养老服务评估专家库和专业养老服务评估队伍，不断提高养老服务管理专业化、规范化水平。推进养老服务质量管理体系建设，通过申请第三方认证，增强养老服务管理的规范性和透明度。
3.加快养老服务队伍职业化进程。引导鼓励社会专业人士、大专院校毕业生、城镇“4050”人员和转移就业劳动者进入养老服务领域，培育梯队结构合理、后续资源丰富的养老工作者队伍，促进养老服务职业化。将养老服务队伍培养纳入全市创业就业培训体系和职业教育规划，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才。支持在哈高校、职业技术学院和中等职业技术学校开设养老护理、老年服务等方面的专业，并通过“订单式”培养实现定向就业。人社、民政部门定期联合向社会公布养老护理员市场工资指导价位，养老服务人员的实际发放工资待遇不得低于全市最低工资标准。推动养老服务机构依法开展工资集体协商，加强对养老服务机构工资支付情况的监督检查，稳步提高养老护理员工资待遇。开展养老护理员技能竞赛、道德模范评比等活动，营造有利于招揽人才、留住人才的职业氛围。
（三）实施养老服务保障制度完善工程，通过健全和完善政府补贴、市场监管和服务评估等3项制度，改善养老服务的托底保障和发展环境
1.完善养老服务政府补贴制度。增强政府托底保障功能。完善高龄补贴、失能半失能补贴、困难老人入住养老机构补贴和居家养老政府购买服务补贴。制定政府购买服务目录，鼓励区、县（市）政府和社会养老服务组织探索建立项目化、集约化政府购买服务模式，逐步提升政府购买社区居家养老服务的市场化水平。鼓励社会力量参与养老服务业发展，对取得合法从业资格的社会办非营利性养老机构给予一次性建设补贴和年度运行补贴。对在养老机构内从业的专业技术人员，执行与相应专业机构相同的执业资格和注册考核政策。积极发展老年人健康保险、意外伤害保险和综合责任保险，政府对参保的困难老人群体给予适当补贴。各区、县（市）要建立社区居家养老服务中心（站点）运营补贴制度。
2.健全养老服务监管制度。按照属地化管理原则，建立完善养老服务市场准入、退出的登记和监管制度。实行便捷化服务，对社会兴办养老服务组织登记不再限定业务主管部门，实行备案制管理，并可直接办理民办非企业登记证书。加强行业监管，采取资质审核、信誉评级、依法取缔等措施综合治理养老服务机构、场所，全面实行等级化分类管理，净化养老服务市场环境。建立养老机构监管信息披露制度，强化对养老机构和服务组织的服务质量和运营情况的运行监管。依法加大对非营利性养老机构挪用接收捐赠和资助资产的处罚力度。通过联网、公示、收入系统核对等方式，加强对养老机构补贴资金使用的监管，对接受财政补贴的个人和机构通过瞒报、造假等方式骗取财政性资金的，坚决依法予以处罚。根据国家职业分类和职业标准，加强护工、家政服务、养老护理员等职业（工种）的职业资格和等级认定，完善养老服务队伍资质管理，培养养老机构专业技术人员。充分发挥养老服务行业协会的作用，积极开发和丰富行业标准，提高行业自律能力和服务水准。建立养老机构、组织和从业人员信用档案，提高养老服务业的职业道德水准。建立健全养老服务发展评价与监测指标体系，科学、准确、及时地反映养老服务发展状况。
3.建立养老服务评估制度。按照政府引导、社会力量主办、市场化运作的模式，积极推进养老服务评估工作。鼓励区、县（市）政府通过购买服务，扶持社会组织或个人创办养老服务评估机构。以项目化方式推进评估工作，面向社会招标选择第三方评估主体。适时建立市场化运作机制，定期发布评估项目招标信息，支持评估机构“走出去”参与评估项目的招投标。利用智能化养老服务平台，实时公布各类评估结果，及时提供服务信息并接受社会监督。制定养老服务评估管理办法，强化对评估工作的指导和监督，不断提高评估工作的规范化水平。加强对评估工作者的选聘和培训，充分发挥现有公益性岗位人员的作用，建设一支职业化养老服务评估队伍。依据评估结果，逐步建立老年人健康和经济状况、养老服务需求和供给状况、养老机构和组织管理等基础信息数据库，为编制养老服务业发展规划、制定和落实养老服务政策、实现养老服务分类管理和市场监控提供依据。
（四）实施养老服务产业升级工程，产品开发与推广、龙头企业和知名品牌培育、产业集聚三管齐下，加快养老服务产业化进程
1.促进为老服务产品开发与推广。编制养老服务产品发展指导目录，引导科研院所和企业、个人研发满足老年人基本服务需求的产品。开发适合老年人的助行器具、视听辅助、起居辅助、营养保健、服装饰品等生活用品，倡导在商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜，促进养老用品的开发、生产与消费。结合城镇化建设、保障房建设和商品住宅开发，规划建设老年宜居住宅和代际亲情住宅，大力推动适应老年人安全、便利需求的家庭住宅装修、家具设施、辅助设备等方面改造，提高老年人居家生活质量。利用现代传播技术，建设老年文化传播网络，开办养老服务网站和老年广播电视专栏，开发老年适读图书报刊、音像制品。鼓励金融机构研发适合老年人的储蓄、保险、投资、以房助养等金融产品，引导民众建立完善的养老保险计划。发挥哈尔滨“冰城夏都”的生态优势，推行“避暑养老”、“休闲养老”等健康养老方式，开发“候鸟式养老”和“异地养老”等养老旅游产品，培育养老旅游消费市场。
2.培育养老服务龙头企业和知名品牌。采取市场化、品牌化、连锁化方式，通过实施养老服务重大项目、整合社会养老服务资源，培育养老服务龙头企业和知名品牌。按照布局合理、规模适度、功能完备的要求，建设一批标准化、规范化程度较高的养老服务机构。以提升社区居家养老服务为契机，培育一批管理成熟的社会养老服务组织。鼓励引导老年产品生产企业做大做强，支持其自主开发或合作开发、生产养老服务配套产品和衍生产品，打造一批辐射带动能力强的养老用品生产企业。依托大中型养老机构、信誉和运营较好的养老服务组织，对小型养老机构和专业服务机构实施连锁化改造和管理，打造一批规模化经营、连锁化管理的养老服务企业集团。开展养老服务产品设计大赛、老年用品展示和养老服务机构（组织）评级等活动，建立市场化优胜劣汰机制，营造优秀品牌脱颖而出的社会氛围。
3.推进养老服务产业集聚。遵循集中、集聚、集约发展的原则，合理规划、适度发展养老服务产业集聚区和产业化基地。从老年人口集中区的养老服务需求出发，以区县（市）和乡镇（街道）为主体，探索建设功能完备、特色鲜明的老年服务街区。依托现有各级园区和开发区，统筹建设集老年产品研发、生产、物流配送、展览展销等功能于一体，输出老年服务产品为主导产业，产业链条完整、服务功能完善的养老服务生产基地。鼓励城市发展新区凭借资源和环境优势，建设功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务、异地养老、老年旅游等特色养老服务基地。发挥大学多、医院多的优势，利用养老机构和社区养老服务平台，开发建设服务本地、辐射全省的养老服务教育培训基地，为养老服务业健康发展输送人才。
（五）实施养老服务业政策扶持工程，采取规划引领、用地优惠、增加投入、减免税费、金融支持和理顺体制等6项措施，促进养老服务业快速成长
1.加强规划引导
（1）发挥规划保障功能。按照养老服务设施人均用地不少于0.2平方米的标准，编制并实施城区养老服务设施空间布局规划。各县（市）要参照城区的规划，编制实施本行政区域养老服务设施空间布局规划，并结合小城镇建设，将养老服务设施作为农村公共服务设施统一规划、优先建设。
（2）合理引导新区养老服务设施建设。依据《哈尔滨市养老服务设施空间布局规划》，结合城乡养老服务设施实际需求，有计划配置、购置养老服务用房，并与社区配套用房和住宅同步规划、同步验收、同步交付使用；多期开发的居住（小）区应在首期建设养老服务设施。配建的养老服务设施验收合格后，由建设单位移交所在地街道办事处（镇政府）统一调配使用。
（3）加快推进老城区养老服务设施改造。对老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施未达到规划要求的，应在两年内通过购置、置换、租赁等方式配备养老服务设施，且不得再挪作他用。
2.优化土地供应
（1）合理界定用地范围、土地用途和使用年期。将专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于养老服务设施用地。养老服务设施用地在办理供地手续和土地登记时，土地用途确定为医卫慈善用地。对养老服务设施用地以出让方式供应的，建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定；以租赁方式供应的，租赁年限在合同中约定，且最长租赁期限不得超过同类用途土地出让的最高年期。
（2）满足用地需求。将养老服务设施用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，按照到2015年、2017年、2020年养老床位占老年人口总数的30‰、35‰、40‰的目标，优先保障养老服务设施用地，并在安排使用年度用地计划时予以重点倾斜。养老用地项目涉及使用农用地等新增用地的，经依法批准，在办理农转用和土地征收手续时，符合报批条件的可优先报批。挖掘现有存量建设用地潜力，将清理出来的批而未用或闲置土地优先用于养老服务项目建设。鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设。对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。在符合规划的前提下，在已建成居住（小）区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款；若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。对企事业单位、个人将城镇现有空闲厂房、学校、社区用房等进行改造、利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营1年以上的，5年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施；涉及改变林地用途的，应依法办理林地审核审批手续。
（3）优化供地政策。经民政部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构，经民政部门认定同意变更为营利性养老服务机构的，其养老服务设施用地经市、县（市）人民政府批准后，可以办理协议出让（租赁）土地手续，补缴土地出让金（租金）；法律法规规章和原《国有建设用地划拨决定书》明确应当收回划拨建设用地使用权的除外。民间资本举办的营利性养老服务设施用地，应以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的，应以招标、拍卖或挂牌方式供地。新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下；有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的，不得超过5公顷。新建城区和居住（小）区应按规定配建养老服务设施用地。
（4）加强用地监管。养老服务设施建设用地使用权可以整体转让和转租，不得分割转让和转租，不得改变规划确定的土地用途。对改变用途用于住宅、商业等房地产开发的，由市、县（市）国土资源管理部门依法收回建设用地使用权。在养老服务设施用地上建设的老年公寓、宿舍等居住用房，可参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米以内。向符合养老申请条件的老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服务合同约定服务期限一次最长不得超过5年，期限届满，原承租人有优先承租权。
3.加大资金投入
（1）各级政府要根据养老服务业发展需要，合理安排资金。本级福彩公益金留存部分按照每年不低于50%的比例用于养老服务业发展。养老服务业发展资金实行归口管理、统筹使用，由民政部门会同财政、发改等部门根据养老服务业发展需要制定年度计划。
（2）实行特殊困难老年人补贴。对正在实行的高龄津贴、城乡“三低”家庭失能和半失能老年人护理补贴、政府购买居家养老服务补贴、入住社会办养老机构的“三无”和“三低”家庭老人住养补贴以及老年人意外伤害保险补贴，要适时扩大范围、提高标准。
（3）实行非营利性社会办养老机构建设补助和运营补贴。对拥有30张及以上床位的非营利性养老服务机构，利用新建、自有房产改建或购买场所开办的，给予每张床位10000元（含省补贴2000元）的一次性建设补助；利用租赁房产（租用期限5年以上）开办的，给予每张床位6000元（含省补贴2000元）的一次性补助。同时，按实际入住老人数给予每床每月100元补贴（含省补贴50元）。除省补贴资金外，市区养老机构的补贴资金由市福彩公益金负担，县（市）养老机构的补贴资金由其自行承担。
（4）加大对公办养老服务机构的资金投入。集中使用市本级福彩公益金、财力资金和财政预算资金，用2到3年时间，对市属4家老牌社会福利单位实施升级改造，提升保底服务和示范引领功能。各级政府要大力支持城乡建设社区居家养老服务中心、站点，整合改造社区日间照料和居家养老服务功能。
4.实行税费优惠
（1）对各类养老机构的优惠政策。对养老机构提供的养护服务免征营业税。对月营业额在3万元（含3万元）以下的提供养老服务的营业税纳税人免征营业税。养老院占用耕地的，按规定免征耕地占用税。养老机构用水、用电、用气、用热、电话、有线电视，按居民生活类价格标准执行。养老机构的有线（数字）电视终端用户收视维护费按照居民用户标准的80%交纳。养老护理员可免费参加市有关部门组织的职业技能培训。对养老机构，给予免收餐饮许可、卫生许可和卫生监测费，优惠或减免初次安装固定电话收取的一次性费用。对养老机构从业人员，其人事关系及档案由人才服务机构免费管理，并可根据本人意愿由市人社局或市人才中心出具落户介绍信落集体户口，有居住条件的落常住户口。对养老机构提供的养老服务，给予适当减免行政事业性收费。对各类符合条件的养老机构招用就业困难人员，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，按其实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费给予企业缴纳部分的社会保险补贴。
（2）对非营利性养老机构的优惠政策。对符合条件的福利性、非营利性养老服务机构自用房产、土地，给予免征房产税和城镇土地使用税。对经有关部门认定，符合条件的养老服务机构取得的非营利性收入，按规定免征企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构和养老服务组织的捐赠，符合相关规定的，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。对非营利性养老机构建设免征行政事业性收费。
（3）对营利性养老机构的优惠政策。对在工商部门登记的养老服务组织和机构，按规定享受国家对中小企业、小微企业和家庭服务业的相应税费优惠政策。中小型居家养老服务企业缴纳城镇土地使用税确有困难的，可按有关规定报经当地地税行政主管部门批准，给予定期减免城镇土地使用税的照顾；对其中确有特殊困难，不能按期缴纳税款的，可依法申请在3个月内延期缴纳。对营利性养老机构建设按照50%的比例征收行政事业性收费。
（4）鼓励、支持社会团体及个人兴办老年人体育健身场所和老年大学（学校）。对兴办非营利性老年人体育健身场所和老年大学（学校）的，按照国家有关规定减免相关费用。
（5）高校毕业生、转业退役军人、退役运动员、失业人员和农民工创办养老服务实体的，自首次登记之日起5年内免征各项行政事业性收费。
（6）外资或合资的养老服务企业或机构，同时享有招商引资和养老服务优惠政策。
5.拓宽投融资渠道
（1）加大养老服务业信贷投入。鼓励金融机构加大对养老机构及其建设项目的信贷支持力度，并按合理利率定价，满足养老服务业的信贷需求。对个人创办、合伙创办、组织起来就业创办的养老服务业经营实体，优先安排小额担保贷款及财政贴息，其中，对当年新招用高校毕业生、登记失业人员、就业困难人员、复员转业退役军人等符合小额担保贷款申请人条件的人员达到机构（非劳动密集型小企业除外）现有在职职工总数30%（超过100人的企业达15%）以上，并签订1年以上期限劳动合同的社会办养老机构（非劳动密集型小企业除外），根据招用人数，给予最高不超过200万元的贴息贷款，贷款期限不超过2年，享受中国人民银行公布的同期限贷款基准利率50%的贷款贴息，贴息资金由中央财政和市、县（市）财政各负担一半。加强银企合作，重点加强康复辅具、医疗、食品药品等老年用品用具和服务产品的开发推广，以及对养老服务龙头企业和知名品牌的信贷服务。
（2）拓宽信贷抵押担保物范围。鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式。地方商业银行要通过创新信贷品种、增加信贷投入、放宽贷款条件、扩大抵押担保范围等方式，满足养老服务业的信贷需求。支持养老机构利用有偿取得的土地使用权、产权明晰的房产等固定资产办理抵押贷款。支持金融机构开展老年人住房反向抵押养老服务业务。加强养老服务机构信用体系建设，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。支持养老机构以包括股权融资在内的各种方式筹集建设发展资金。各级财政出资的融资性担保机构应优先为符合条件的营利性养老机构提供担保。鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。
（3）拓展市场化融资渠道。支持养老服务企业上市融资，通过发行公司债券、企业债券和私募债券融资，增强自身造血功能。鼓励企业和个人采取股份制、股份合作制等形式发展养老机构。探索区、县（市）政府和社会资本合作（PPP或BLT）建设养老机构的模式。
6.理顺管理体制
按照城乡统筹和分类管理原则，努力打破“条块分割、城乡分离”的传统体制藩篱，构建现代社会福利管理体制。推行“双统双分”，促进城市和农村养老服务以及孤残人员供养职能并轨和管理专业化。各级民政部门要顺应新型管理体制和运行机制，逐步充实养老服务工作力量，切实加强对所辖（属）区域养老机构、养老服务平台和社会养老服务组织的日常监管工作。
三、保障措施
（一）健全工作机制
将养老服务业发展作为重要内容，纳入市和区县（市）国民经济社会发展及城市（镇）建设总体规划，制定养老服务设施建设专项规划和养老服务产业发展规划，促进养老服务业科学发展。建立相应的工作推进机构，加强对养老服务业发展的组织领导。各区、县（市）政府要进一步增强责任意识和主动性，落实属地责任，加强对本区域社会养老服务体系建设的研究规划、协调推进和创新实践，确保完成各项目标任务。建立完善工作协调机制，充分发挥社会养老服务业发展工作领导小组的作用，加强政策协调，定期分析问题，研究推进措施，落实发展任务。积极开展养老服务业综合改革试点，选择部分有积极性的区、县（市）和村镇（社区），围绕要素保障、服务模式、分类管理、瓶颈突破和政策创制等方面进行探索创新。
（二）明确部门职责
民政部门要切实履行监督管理、行业规范和业务指导职责。发展改革部门要将养老服务业纳入经济社会发展总体规划、专项规划和区域规划，支持养老服务设施建设。商务部门要将居家养老服务纳入家庭服务业发展专项规划，扶持培育龙头企业，支持信息服务平台建设。财政部门要对养老服务业发展给予资金保障。城乡规划部门要制定城镇居家养老服务设施配建标准，组织编制养老服务设施专项规划，指导养老服务设施有序建设。价格主管部门要建立科学合理的养老服务定价机制，依法确定适用政府定价和政府指导价的范围。统计部门要建立完善养老服务业统计制度，将养老服务业纳入国民经济统计目录。老龄工作机构要切实发挥作用，建立健全养老服务发展评价与监测指标体系，科学、准确、及时地反映养老服务发展状况，跟踪掌握养老服务业发展的总体规模、行业结构、经济效益等基础数据，为推动养老服务业发展当好参谋。残联组织要认真履行职责，落实残疾老年人政策保障措施。宣传部门和工青妇组织要充分发挥自身优势，加强尊老爱老敬老宣传，营造良好的社会氛围。教育、公安消防、卫生计生、国土资源、人社、税务、金融、市场监管、安监、食品药品监管等部门要各司其职，按照职责分工做好促进养老服务业发展工作。积极培育和发展养老服务行业协会，发挥好行业自律作用。
（三）加强督促检查
制定出台养老服务业综合改革试点工作绩效考核办法，加强绩效考核，确保责任到位、任务落实。各区、县（市）政府要根据本意见精神，结合实际抓紧制定本地区加快推进养老服务业发展的具体实施意见。市直各相关部门要根据本部门职责，制定本部门促进养老服务业发展的政策措施。市发改委、市民政局和市老龄办要加强对本意见执行情况的监督检查，并及时向市政府报告工作进展情况。
哈尔滨市人民政府
2015年2月28日